Wmo-abonnementstarief 2019: vloek of zegen voor minima en schuldenaren

Auteur: Drs. Emile den Os

Het invoeren van het Wmo-abonnementstarief, de eigen bijdrage voor WMO-ondersteuning, ging niet zonder slag of stoot. Maar liefst 96% van de gemeenten was tegen de invoering met als grootste zorg: hoe houden we de WMO met dit abonnementstarief toegankelijk en betaalbaar?

Nu 4 maanden later kan voorzichtig een balans worden opgemaakt welke consequenties het abonnementstarief heeft op de kwaliteit van de Wmo zorgondersteuning. In dit artikel spreek ik de zorg uit over de gevolgen die het abonnementstarief Wmo heeft op mensen met een laag inkomen en/of schulden.

Abonnementstarief

De nieuwe regeling eigen bijdrage WMO (het abonnementstarief), ingevoerd aan het begin van dit jaar, is een vaste, inkomensonafhankelijke eigen bijdrage voor bewoners (€ 17,50 per 4 weken (€ 227,50 per jaar)) voor WMO-ondersteuning. De hoogte van de eigen bijdrage is losgekoppeld van inkomen, vermogen, huishoudsamenstelling en leeftijd. De maatregel beoogt Wmo zorg betaalbaar te maken voor iedereen, ook voor zorgvragers met hogere inkomens, opdat zij niet langer een stapeling van (eigen bijdragen aan) zorgkosten ervaren. Het abonnementstarief is alleen van toepassing op de maatwerkvoorzieningen, in 2020 ook op de pgb’s en een deel van de algemeen gebruikelijke voorzieningen. Het abonnementstarief wordt gefaseerd ingevoerd omdat wetswijzigingen nodig zijn en dit tijd kost. Gemeenten behouden de vrijheid bij verordening aan te geven welke algemene voorzieningen onder het abonnementstarief vallen en welke niet (meer). Het voorstel regelt dat:

“in ieder geval de algemene voorzieningen ter compensatie van beperkingen, waarbij een duurzame hulpverleningsrelatie wordt aangegaan tussen cliënten

en betrokken hulpverleners, onder het

abonnementstarief vallen”.

Voor algemene voorzieningen die niet onder het abonnementstarief vallen mag de gemeente een andere bijdrage vragen of overlaten aan derden. De maatregel pakt vooral goed uit voor mensen met hogere inkomens, zoals het volgende voorbeeld laat zien.

De zorgvoorzieningen van een echtpaar:

Medicijnen en periodiek onderzoek specialist à Zvw

Scootmobiel & Hulp bij het huishouden (4 uur p/w) à Wmo

 

Schema 1: Eigen bijdrage zorgvoorzieningen 2018 vs. 2019 per inkomenssituatie

 

Minima Middeninkomen Vermogen + hoger inkomen
Kosten Zvw

2018

2019

 

€ 385

€ 385

 

€ 385

€ 385

 

€ 385

€ 385

Kosten Wmo

2018

2019

 

€ 228,80

€ 227,50

 

± € 450

€ 227,50

 

> € 5.000

€    227,50

Totale kosten

2018

2019

 

€ 613,80

€ 612,50

 

± € 835

€ 612,50

 

> € 5.385

€    612,50

Besparing €     1,80 ± € 222,50 > € 4.772,50
In % < 1% ± 28% ± 89%

 

Na 4 maanden kan een eerste voorzichtige balans opgemaakt worden wat de impact is van het abonnementstarief Wmo.

Consequenties van de maatregel voor gemeenten

Er is geen voordeel voor Wmo zorgbehoevenden met lage inkomens (tot 130% minimuminkomen) met het abonnementstarief. De al bestaande zorg over de betaalbaarheid van de Wmo-ondersteuning voor lagere-inkomensgroepen en schuldenaren wordt met deze maatregel niet weggenomen. Voor hen blijft de hoogte van het abonnementstarief van € 17,50 per 4 weken een forse aanslag op de huishoudfinanciën.

Voor mensen met hogere inkomens is het (financiële) voordeel fors. Hoe hoger het inkomen, hoe hoger het voordeel! Voor zorgbehoevenden uit deze inkomensgroepen wordt zorgondersteuning vanuit de Wmo financieel erg aantrekkelijk. Dit heeft dan ook gezorgd voor een aanzuigend effect: het aantal aanvragen bij de meeste gemeenten is flink gestegen.

Tegelijk wordt de overstap naar de Wlz uitgesteld vanwege de veel hogere eigen bijdrage vanuit de Wlz. Mensen, die eigenlijk een Wlz voorziening zouden moeten hebben, blijven nu vaker in de Wmo ‘hangen’.

Wanneer als gevolg van het abonnementstarief Wmo

  1. de vraag naar Wmo voorzieningen vanuit hogere-inkomensgroepen fors stijgt,
  2. de uitstroom richting Wlz stagneert en
  • de gemeente ook nog een fors bedrag aan inkomsten heeft verloren uit de eigen bijdrage Wmo,

dan leidt dit onvermijdelijk tot een fors gat in de Wmo begroting en tot kostendekkende maatregelen binnen de gemeente. Sommigen gemeenten zien dan ook in de eerste maanden van dit jaar een forse stijging van Wmo zorgvragen tot wel 25% met alle (extra) uitvoeringskosten (fte’s) van dien. Andere gemeenten spreken van een verdubbeling van de kosten.

Kostendekkende maatregelen vinden gemeenten onder andere in andere werkvelden binnen het sociale domein, bijvoorbeeld de schulddienstverlening. Omdat gelden bestemd voor schulddienstverlening niet geoormerkt zijn kunnen deze geldstromen makkelijk worden ‘omgeboekt’ om de Wmo betaalbaar te houden. Minimaregelingen staan eveneens onder druk. Er zijn eerste signalen dat mensen met schulden en lagere inkomens moeilijker een aanvraag voor een nultarief of verlaagde eigen bijdrage voor Wmo zorg en ondersteuning toegewezen krijgen.

Kostenbesparing kan ook worden gevonden in de ‘verschraling’ van de Wmo zorg. Gemeenten, gesteund door verkregen beleidsruimte om zelf te bepalen welke voorzieningen onder maatwerkvoorzieningen vallen en welke onder gebruikelijke voorzieningen, hevelen ondersteuning die eerst onder de maatwerkvoorziening viel nu ‘opeens’ over naar (algemeen) gebruikelijke zorg. Voor algemeen gebruikelijke zorg mag/kan de gemeenten namelijk wel een eigen (aparte) bijdrageregeling per voorziening in haar verordening vaststellen en innen of uitbesteden aan derden.

Je kunt zeggen dat het probleem van stapeling van extra eigen en hogere bijdragen zich verplaatst wanneer gemeenten besluiten maatvoorzieningen te labelen als- en ‘om te zetten’ in gebruikelijke voorziening. Alleen hebben nu niet alleen hogere-inkomensgroepen hier last van maar ook de lagere-inkomensgroepen. Alleen zal het voor de laatste groep een stuk zwaarder wegen op de huishoudfinanciën. Zij zien hun toch al krappe budget verder onder druk staan.

Het risico op zorgmijding vanwege geldproblemen wat er was, wordt zo zelfs vergroot. Wanneer bijvoorbeeld noodzakelijke huishoudelijke hulp eerst maatwerkvoorziening was (vallend onder de vaste eigen bijdrage) en door de gemeente opeens gebruikelijk is geworden en betaald moet worden via (een aanbieder van) de gemeente of via een externe (zorg)aanbieder dan zorgt dit voor flinke extra kosten, vergelijkbaar met de situatie voor de hogere inkomensgroepen uit de ‘oude regeling’. Ook zorgt het voor administratieve lastenverzwaring vanwege de opeenstapeling aan facturen van eigen bijdragen. Naast de mogelijke eigenbijdrage administratie van de Wlz en Zvw komt hier nu die van de gebruikelijke voorzieningen bij. Voor hogere-inkomensgroepen lijkt hiermee het eigen bijdrage regime nu verruild te zijn voor die van de gebruikelijke voorzieningen. Voor lagere-inkomensgroepen (en schuldenaren) is deze er ‘gratis voor niets’ extra bij gekomen.

De eerste tekenen van dit proces zijn reeds zichtbaar. Zo bepaalde de verordening Wmo Zeist 2018 nog dat de elektrische fiets in sommige gevallen een maatwerkvoorziening kon zijn. In 2019 is deze mogelijkheid geschrapt.

De verschuivingen vinden vooral plaats in de hulp bij het huishouden en het dagbestedingsaanbod. Ook zijn diverse gemeenten overgegaan om de scootmobielvoorziening als een algemene voorziening te organiseren, waarbij de mobiliteit van de hulpvrager via een zgn. lidmaatschap (kosten) bij een externe aanbieder (zorg coöperaties) wordt geregeld. Lidmaatschap geeft recht op gratis gebruik van een scootmobiel uit de ‘scootmobielpool’ van de coöperatie. Geleidelijk komt essentiële zorgondersteuning meer en meer onder de noemer van gebruikelijke voorzieningen. De motivatie die de gemeente Tilburg geeft aan het omzetten van een maatwerkvoorziening in een gebruikelijke voorziening is dat :

“de algemene voorziening zo uitvoeringskosten bespaart: uitgebreide indicatiestelling

 (‘het keukentafelgesprek’) is niet meer noodzakelijk en er hoeft geen beschikking te worden

opgesteld én de burgers gaan meer

aan de kosten bijdragen.”

Hiermee wordt de ‘signalerende functie’ van het keukentafelgesprek, namelijk achterhalen of er achterliggende problemen spelen, ondergraven. Uit onderzoek is bijvoorbeeld gebleken dat ±70% van de Wmo aanvragers financiële problemen ervaart.

 

En verder nog… de mentale weerbaarheid van schuldenaren

Ongelukkige bijkomstigheid bij de invoering van het abonnementstarief is geweest de ontoereikende informatieverstrekking vanuit de overheid. Onvoldoende duidelijk is gemaakt dat het alleen op de maatwerkvoorzieningen ging, wat tot onzekerheid en onbegrip heeft geleid. Deze is verder versterkt door onduidelijkheid welke veranderingen de gemeente in het kader van de ‘overheveling’ nu doorvoert. Mensen met schulden en voortdurende zorg over financiën zijn in een dergelijke voortdurende omgeving van veranderingen en onzekerheid extra kwetsbaar.

In het handboek Wmo, uitgebracht door het Kenniscentrum WMO, wordt uitgebreid ingegaan op de impact welke financiële stress (schulden) heeft op de mentale vermogens van burgers. Twee onderzoekers in Engeland, Mullanaithan en Shafir, vroegen zich af waarom mensen met schulden domme dingen doen. Waarom gebruiken sommige mensen hun vakantiegeld niet voor het inlopen van achterstallige huur, maar voor een nieuw bankstel en zo een huisuitzetting riskeren? De verklaring moet volgens hen voor een belangrijk deel gezocht worden in een chronisch gebrek aan (financiële) middelen en de daaruit voortvloeiende chronische stresssituatie. Chronische stress als gevolg van ervaren schaarste beïnvloedt de kwaliteit van besluitvorming nadelig. Alle tijd en energie wordt ‘gebruikt’ om gebrek aan middelen als gevolg van geldgebrek op te lossen. Het zorgt voor focus op onmiddellijke behoeftebevrediging en beslissingen die op korte termijn ‘iets’ opleveren. Schaarste vult bijna alle tijd die nodig is om basisbehoeften te vervullen en veroorzaakt een hoge cognitieve belasting van de hersenfuncties. Mullanaithan en Shafir toonde aan dat executieve functies van de hersenen, die een belangrijke rol spelen bij plannen, overzicht houden, het bijsturen van eigen emoties en gedrag (zelfcontrole), ‘oververhit’ raken met IQ-verlies van 12 punten, blokkades en tunnelvisie tot gevolg.

Extra belasting in de vorm van kostenverzwaring en administratieve lasten (opeenstapeling van eigen bijdrage en bijbehorende facturen van nieuwe gebruikelijke voorzieningen), samen met onduidelijkheid in de veranderingen, die de introductie van het abonnementstarief met zich mee hebben gebracht zullen in hoge mate door mensen met schulden met Wmo ondersteuning ervaren worden als een hoop ‘extra gedoe’. Voor hen vormt de maatregel al snel onoverkomelijke hobbels met vergroot risico van zorgmijding tot gevolg. Is dit het geval dan zal deze maatregel leiden tot verminderde Wmo-ondersteuning voor deze groep en schiet de wet hiermee haar doel voorbij.

 

De Wmo consulent in dit proces

De Wmo consulent zal in het keukentafelgesprek aandacht moeten schenken welke financiële consequenties het abonnementstarief heeft in relatie tot de financiële situatie van de hulpvrager. Zeker als blijkt dat de hulpvrager behoort tot de lagere-inkomensgroepen of kampt met schulden. In het aflopen van de levensgebieden dient de mate waarop beroep gedaan moet worden op gebruikelijke voorzieningen en de financiële belemmeringen daarbij dan altijd ter sprake te komen. Dat was voor 2019 al noodzakelijk, maar nu wellicht nog meer. Daarnaast zal zij extra alert moeten zijn op hulpbehoevenden die in 2018 nog een Wmo maatwerkvoorziening genoten en in 2019 ‘niet meer in beeld zijn’. Wat is de reden dat de persoon in kwestie geen gebruik (meer) maakt van aangeboden zorg?

De Wmo consulent dient ook inzicht te verwerven in de manier waarop de gemeente de Wmo (opnieuw) heeft ingericht. Welke voorzieningen zijn in jouw gemeente ‘overgeheveld’? Wat zijn de consequenties van deze overheveling op financieel, administratief gebied en de kwaliteit van de zorg? In hoeverre is de hulpvrager in staat te voldoen aan de eigen bijdrage Wmo en mogelijk de extra kosten als gevolg van de ‘nieuwe algemeen gebruikelijke voorzieningen’, die eerst nog onder de maatwerkvoorziening vielen? En welke bijdragen vragen dan de uitbaters van deze algemeen gebruikelijke voorzieningen? Voor zover gemeenten hier zicht op hebben, blijken veel welzijnsaanbieders substantiële bijdragen te vragen voor gebruikelijke voorzieningen, scootmobielvoorzieningen, huishoudelijke hulp en dagbesteding.

Het is daarom zaak de totale omvang van de betaalde eigen bijdragen voor een algemene voorziening in kaart te brengen en ook een rol te nemen in het sturen op de kosten bij de keuze van aanbieders teneinde ook deze voorzieningen voor minima betaalbaar en dus toegankelijk te houden.

Blijkt na analyse van de financiële situatie van de hulpbehoevende dat het budget de hoogte van de eigen bijdragen niet toelaat dan dient de Wmo consulent te onderzoeken op welke minimaregelingen de zorgvrager beroep kan doen. Welke compenserende (minima)regelingen zijn er binnen de gemeente? Het is de taak van de Wmo consulent in het kader van maatwerk niet alleen op de hoogte te zijn van deze regelingen maar ook aanvragen te initiëren, gezien de mentale blokkade waarin de schuldenaar zich mogelijk bevindt als gevolg van chronische financiële stress.

Compenserende maatregelen voor de eigen bijdragen zijn bijvoorbeeld minimapassen, die naast kortingen geven op activiteiten als sport, cursussen, theater ook korting geven op eigen bijdragen voor algemene voorzieningen. Verder kan men denken aan gemeentelijke collectieve zorgverzekeringen en aanvragen voor bijzondere bijstand om de eigen bijdragen voor de gebruikelijke voorzieningen te bekostigen.